北京社会资本参与老旧小区改造模式探析

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朝阳区劲松社区按照政府与企业相结合的方式,探索出一条“劲松模式”。该模式的核心是“区级统筹,街乡主导,社区协调,居民议事,企业运作”的“五方联动”机制。

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。多元化筹集改造资金,引入社会资本参与其中,成为推进老旧小区改造的关键所在。笔者以北京市朝阳区劲松小区的老旧小区综合改造为例,通过分析其实施模式,总结归纳出其特征,并提出下一步社会资本参与老旧小区改造的政策建议。

社会资本参与老旧小区改造的意义

一是有助于提升城市居民的居住品质,改善生活质量。据有关机构数据,北京20年以上的小区中约60%的房屋建筑面积低于60平方米,平均每间房屋的面积19.42平方米,仅有33.8%的小区配备电梯;19.8%的小区绿化率低于30%。绝大多数的小区车位比例小于0.5,16.1%的老旧小区没有集中供暖。老旧小区改造能够增加居民居住面积,完善相关配套设施,提高整体居住水平,改善居住生活质量。

二是有助于拉动住房改造及相关基础设施投资,促进经济增长。老旧小区改造过程中涉及危楼改造、电缆入地、道路市政配套建设、电力增容,另外还涉及物业管理、园林绿化等,可以拉动基础设施投资。初步估算,目前北京约有1100个无物业管理、无电梯、无停车的老旧小区,小区平均10万平方米,按一个小区2000万元的投资额计算,将带动不少于220亿元的投资需求。如按五年分步推进实施,每年可新增有效投资40多亿元。

三是有助于提升基层综合治理能力,增强治理效能。当前基层工作人员事务性工作繁杂,要做好小区内人口管理、治安保卫、矛盾调解、普法教育、文化建设等多项工作。据相关房地产经纪机构数据,北京市每年成交的二手住宅中约20%无配套物业服务,仅约18%的小区拥有三级以上资质的物业服务企业。推动老旧小区改造,引入专业物业管理,加装智能信息监控设施,能够解放基层干部的精力,让其更加聚焦于小区治理,提高基层小区综合治理能力,增强治理效能。

“劲松模式”的实践过程及特征

劲松小区始建于20世纪70年代末,是改革开放后北京市第一批成建制楼房住宅区,目前楼龄超过40年。该小区配套服务项目不全、室外管线老化、停车管理无序、架空线凌乱、养老设施不足,物业管理缺乏,整体居住环境与人民群众的期望存在着较大差距。

朝阳区劲松社区按照政府与企业相结合的方式,探索出一条“劲松模式”。该模式的核心是“区级统筹,街乡主导,社区协调,居民议事,企业运作”的“五方联动”机制。区级政府负责统筹,街乡与社区整合小区可利用资源,根据居民议事结果,合理布局小区配套服务设施,搭建投融资平台,整合老旧小区综合整治政府补贴资金和专项资金。企业根据居民议事结果进行项目规划、设计施工,获得商业经营场所的经营权,通过长期的现金流收入来回收前期投资成本。“劲松模式”解决了企业投资回报低的问题,通过基础物业费、配套商业用房租金收入、停车费用及街道补贴(主要是垃圾收缴费用),企业的投资利润达到6%~8%。

总结劲松小区改造试点的过程,当前社会资本参与小区改造面临几个问题:

一是社会资本统筹协调老旧小区利益难度大。老旧小区一般产权复杂,包括老公房、房改房、商品房等,一些房屋因历史原因难以找到产权主体。老旧小区内现存空间资源产权往往属于国有企业或事业单位,统筹交由社会资本运营难度很大。

二是社会资本参与的通道存在一定的障碍。目前社会资本通过与街道办事处签订框架战略协议的方式参与小区改造项目,但这种方式对于社会资本投资回报、长期运营权益等依法保障力度明显不足。

三是老旧小区改造投融资方式不畅通。除了财政支持外,老旧小区改造需要获得长周期、低成本银行融资产品和社会资本支持,但是目前社会资本投资部分缺少政府审批文件等,在申请贷款过程中会遇到障碍。

四是社会资本投资回报难以得到保障。老旧小区更新改造后产生的现金收入主要来自小区内闲置低效空间的运营收费、物业管理收费、停车管理收费以及随后可能产生的入户服务收费、养老、托幼、医疗服务项目收费,但这些空间的运营收入存在不确定和不合规的风险。

引导社会资本,参与老旧小区改造的政策建议

首先,要尽快出台相关实施细则。根据试点情况及时总结经验,制定出社会资本参与老旧小区改造的意见及相关实施细则,包括社会资本参与老旧小区改造的主要内容、改造程序、改造模式、金融支持、新增房产权属、物业服务收费标准、改造技术标准要求等;强化统筹改造过程中所涉及的规划、土地、建设、消防、环保等相关部门,形成吸引社会资本参与改造的政策红利和运行机制。

其次,争取政策创新突破空间。对本地区纳入改造范畴的老旧小区及其周边配套设施建设情况进行分类,强化存量资源的整合利用;鼓励社会资本采取商业捆绑开发或投资建设运营一体化模式,将相邻地块的老旧小区进行统一改造;协调相关部门办理相关手续,通过规划整合利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域经营性和非经营性配套设施。

再次,加大市场化融资力度。引导开发性、政策性银行提供20年以上低息贷款支持,通过类PPP、项目贷款、公司贷款等多种市场化融资方式提供贷款支持;简化审批手续,支持社会资本通过质押老旧小区更新改造项目项下的收益权及其他合法权益方式,获取金融机构低息贷款;探索老旧小区基础设施改造类REITs项目;对社会资本投资老旧小区改造,政府制定财政贴息和税收减免政策;将城市更新和老旧小区改造列入政府城市投资引导基金支持范围,搭建用好城市级老旧小区改造投融资平台。

最后,构建长效化管理维护机制。根据老旧小区改造类别,居民消费水平、缴费意识等情况,引导居民分类实施市场化运作、准物业管理、托底型管养模式,逐步提升后续管理水平;建立老旧小区维修资金的补缴和续筹制度;整合本区域内各个层面涉及老旧小区的相关资金,统筹投入老旧小区改造和后续维护;建立财政资金以奖代补的模式,对公示后积极启动老旧小区改造的项目进行专项奖励补助;建立党建引领下的物业管理协商公治机制,发挥物管会和业委会的职责,监督物业服务企业持续提供优质服务,以期达成“缴费积极—服务优良”的良性循环。

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