做好首都城市更新需把握好三个支点

在首都城市更新中,要注重统筹各方面资源要素,发动社会组织等各方力量共同参与,打造“多方协作、目标协同、实现多赢”的工作格局。

2019年11月,习近平总书记在考察上海时提出了“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要思想理念。这是习近平新时代中国特色社会主义思想在城市建设与治理领域的最新成果,是习近平总书记坚持以人民为中心发展思想在城市建设和治理中延伸和体现,是对马克思主义城市理论与学说中国化的继承发展,为做好新时代北京城市建设和治理,建设国际一流和谐宜居的大国首都提供了方向和遵循。

做好首都城市更新需把握好三个支点

新时代“人民城市”重要理念是基于人民至上本位观、价值观的一个新的城市治理理念,开创了中国特色社会主义现代化城市发展的新思维、新模式。笔者认为“人民城市”重要理念至少包括三个方面主要内涵和特征:第一,城市建设的基础是人民的需求,这种需求就是人民对美好生活的向往,这种向往构成了城市发展的动力,而不是资本或者其他要素的驱动,这就需要在城市建设中始终把人民需求放在第一位,而不是把市场利益最大化或者其他的利益诉求放在第一位;第二,城市建设的主体是人民,人民群众是城市的主要建设力量,是推动城市社会发展的实践主体。城市的发展需要整个集体的智慧和努力,而不是个别人、少数人的“单打独斗”;第三,城市建设的最终成果归人民享有,人民群众是城市的主人,享有在城市自由、平等、幸福生活和全面发展的权力。城市不是少数精英、富人所占有和享用的“私人领地”,而是社会各个阶层各个群体和谐聚居、共同生活的空间载体。

因此,在新时代城市建设发展中,只有正确把握好“人民城市”的这些内涵特征,才能自觉地把“人民城市”重要理念贯穿与城市建设和发展的各个阶段、各个领域、各个环节,才能把城市建设成为人民高品质生活的美好空间,进而才能真正地践行和兑现共产党人奋斗的初心使命。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景规划目标的建议》首次提出了实施城市更新行动。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,准确研判我国城市发展新形势,对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署,为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向。11月闭幕的北京市委全会也提出大力实施城市更新行动的具体要求,城市更新必将成为今后首都城市建设发展和现代化治理的重要内容。贯彻落实习近平总书记“人民城市”重要思想理念是城市更新工作的必然要求,也是城市更新实现高质量开展的前提基础和动力源泉。在新时代首都城市更新中,要正确理解把握“人民城市”的深刻内涵和特征,自觉贯彻落实其中蕴含的“人民至上”的立场、观点、方法和要求,解决好“更新为了谁”“更新依靠谁”“更新成果给了谁”等问题,推进城市更新工作提质增效,提升首都城市品质和现代化治理水平,进而提升人民群众的获得感幸福感安全感。

以满足人民新需求作为首都城市更新的“出发点”

习近平总书记强调,“做好城市工作,要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”。城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动,使城市土地得以经济、合理地再利用,从而强化城市功能,提高生活品质,促进城市健康可持续发展。现在意义上的城市更新涉及改善居住品质、美化城市环境、完善基础设施、恢复城市活力、繁荣区域经济、增加居民就业等多重目标,因此这就涉及到政府、市场、社会主体、居民群众等多方面主体,更直接涉及人民群众的切身利益。在工作中,只有坚持从维护人民群众根本利益出发,时刻“端坐在群众这边”,站在群众的立场想问题、出政策、办事情,才能理顺各种利益主体之间的关系。只有把群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为衡量城市更新工作实效的唯一标准,努力践行人民本位观的宗旨理念,才能确保城市更新正确的建设方向,进而达到“人民城市人民建,人民城市为人民”的目标效果。

人民的需求是构成城市发展的基础。要把深入分析人民群众的新需求作为开展城市更新工作的前提。随着经济社会的快速发展,当前首都已经步入减量发展、高质量发展的新阶段,特别是《北京城市总体规划(2016-2035)》的贯彻实施,北京坚持以资源环境承载能力作为刚性约束条件,确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界,实现由扩张性规划转向优化空间结构的规划。基于此大背景,原有的粗放的、大拆大建式的、以增量规模求效益的城市开发模式将被摈弃,精细化的、微循环式的、以品质内涵提效益的城市更新模式将在首都城市建设和治理中的地位作用日益凸显,特别在各方面对资源环境约束越来越强的驱动下,城市更新日益成为解决城市人口剧增、交通拥堵、环境污染、住房紧张、生活品质下降等“大城市病”的重要途径。据初步统计,北京市有1678个老旧小区,这些小区普遍都有楼体老化、环境脏乱、设施破旧、群众生活品质差等情况,在住用安全、公共卫生、生活便利性、社区经济、邻里文化、物业服务等诸多方面都存在不少带有普遍性的问题,社区群众具有强烈繁荣改善愿望和现实需求。但这种愿望和需求,相较以往又有了新的变化。比如,群众对于建筑空间环境,希望能突出地区特色特点,富有美感内涵,而不希望“千篇一律”、风格单一;不仅仅满足于经济物质条件和居住环境的改善,而是希望能够传承延续社区肌理和历史文化,保持社区归属感,满足更加丰富的精神需求等。因此,总的来说,人民的需求是一个动态变化的过程,人民群众对首都城市更新的期待和衡量标准,已经从以前的“有没有”向“好不好”转变,从原来单纯的物质层面的需求,向逐步渴望满足精神层面的需求转变,原来“成片拆除、推倒重来”的粗放式城市更新方式既不符合城市总规的要求,也不能满足群众多样化、个性化的需求。人民群众的这种不断变化着的新需求已经成为也必将成为当前和未来更长时期首都城市更新的内生动力和发展方向。

人民需求内涵的变化,要求我们必须按照十九届五中全会的精神坚持系统观念,从城市发展的总体和全局,从当前和长远,从各个要素的联系和结合等多角度、全方位认识和把握,让首都城市更新工作围绕这种变化进行系统规划。要结合群众的新需求,在考虑改善城市空间功能结构、改善居住环境的同时,更加注重保护历史文化因素,重视城市遗产的价值,保持社区的文化肌理;要更加关注就业、教育、养老、就医、社会公平和福利等群众的利益诉求,不断增进人民群众福祉。任何城市更新行为实施前要提前进行通盘考虑和统一规划。在方式上,采取以保护、传承、提升为主要内容的微循环有机更新、整体保护、成片运作。处理好当前与长远的关系,既解决当前环境脏乱差等现实问题,又注重实现可持续发展。既看产业经济发展,又看历史建筑保护、生态环境改善、土地集约利用等方面的因素,运用综合手段实现繁荣经济、增加就业、提升品质、增强活力等多重效益和目标。

以调动人民参与作为首都城市更新的“关键点”

相信人民、依靠人民,是中国特色社会主义事业不断取得胜利的根源,也是习近平总书记“人民城市”重要思想理念的方法论。“人民城市人民建”的论述,就蕴含和强调人民是城市历史的创造者,人民的创造构成城市发展的主题。这就必然要求在城市建设中,不应把人民群众作为被动接受者、旁观者,而是整个过程的参与者、建设者、推动者、受益者,更要让人民成为最终的评判者。因此,在首都城市更新中,应当贯彻落实和用好“相信群众、依靠群众”这一“无往而不胜”的方法工具,积极搭建平台、创新机制,突出人民群众的主体作用,不断激发其内生动力,进而凝聚起城市更新的强大合力,确保各项工作顺利开展。

尊重人民意愿,发挥群众首创精神,推动破解城市更新中的重点难点问题。我们要在尊重人民的主体地位的基础上,加快形成让人民才智充分涌动和发挥的环境和机制,加快形成人民自愿参与和广泛参与的制度保障。城市更新直接涉及人民群众切身利益,群众有深切的体会和需求,也最能找到解决问题的“高招”“妙招”,如果能够加以引导,往往能达到汇聚民智、破解难题、事半功倍的效果。比如,北京市东城区在城市更新中,注重发挥党建引领作用,调动居民全过程参与,推动各项工作顺利高效开展。在更新前,注意收集群众在城市更新方面的意见建议,充分尊重居民意愿,从南锣鼓巷开始多片区试行“申请式腾退”,居民随时能自主申请,而不需“等项目”“盼项目”,切实地变“要我改”为“我要改”,调动了积极性;在胡同整治中,搭建居民参与平台,根据居民意见起草居民公约,形成居民“参与式治理”;在后期修缮和运营中,探索在不改变原住房产权性质的前提下,由机构、企业、居民共同研究制定房屋修缮办法,助力解决房屋与整体风貌不协调问题。通过调动居民的主动性、创造性,确保了城市更新工作高质量开展。从这个案例也可以看出,城市居民对城市更新的参与意识和愿望相比以往时期更加强烈,需要更加重视和予以引导,尤其是杜绝出现“干部在干、群众在看”的现象。通过广泛调动人民群众参与决策、执行、监督、评估、管理、服务等过程,形成城市更新的共识和行动,也为加强群众参与城市更新体制机制建设,丰富有事情好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践,创新和完善具有首都特点的基层治理体系做了有益的探索

调动人民参与的含义,还包括注意吸引多方主体力量参与建设,凝聚多方智慧,形成最大公约数。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出,“实施城市更新行动,推进城市生态修复、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理”。这说明城市更新工作是一个繁重复杂的系统工程,牵一发而动全身,非一个方面、一个主体、一个单位所能担负完成的,而是需要通过各行各业的分工协作综合推动。

因此,在首都城市更新中,要注重统筹各方面资源要素,发动社会组织等各方力量共同参与,打造“多方协作、目标协同、实现多赢”的工作格局。比如,邀请科研院所、高校、第三方机构等单位和组织开展社会文化、规划设计等方面调研,帮助调节改善不同群体之间的关系。吸引市场、企业、社区等多方主体和各方资源介入,综合推进基础设施和公共服务设施建设、城市特色保护与发展等。拓宽公益属性项目多方融资渠道和方式,吸引各方力量参与,降低融资风险。建立政府主导、公众参与、多元治理的工作平台,组织协调居民、商户、社会团体、驻区单位等参与社区后续治理等。因此,要积极创造让各方面力量充分参与的制度机制和发展环境,推动形成各行各业资源要素和才智充分涌入、竞相迸发的城市更新工作生动格局,把美好的蓝图变为现实的生产力。

以人民共享成果作为首都城市更新的“落脚点

“发展成果由人民共享”是中国共产党“全心全意为人民服务”根本宗旨的重要体现,也是习近平总书记“人民城市”重要思想理念的内在要求。“人民城市为人民”的论述,其中就蕴含强调城市发展的目的是为了让人民过上更加幸福的生活,让人民的身心得到自由发展,让人民的安全得到更好保障。因此,在城市更新工作中,要把增进民生福祉、提升群众的获得感幸福感和安全感作为最重要的目标和内容,确保城市更新的成果充分造福人民。

要将可持续发展理念贯穿于首都城市更新整个过程,着力构建内生、渐进、有机生长的可持续发展状态,保障群众的长远利益。在以前的城市更新中,往往采取简单的搬迁安置货币补偿方式,“一拆了之”,往往产生了许多的后遗症,与维护群众长远利益的要求相背离,需要进行扭转和改进。特别是随着我国进入经济高质量发展阶段,对于城市更新也提出了新的更高要求。主要表现就是更加注重以人为本和可持续发展,通过城市更新激发城市经济活力,增强社区和谐全面发展。这也启示我们,在首都城市更新中,一方面对居住环境、历史文脉、文化氛围进行更新塑造,增加时尚、宜居、创意等元素,完善商务、零售、娱乐、休闲等功能,展示首都形象风貌,增强城市活力。另一方面,在城市更新中更加侧重教育、社区养老、社会福利、公共服务配套设施、社会公平等重点问题解决,提高原居民的社会福利和公共服务水平。坚持共建共治共享,建立与首都经济社会发展相适应的社会治理和公共服务体系,推进留住民和新住民和谐共处,推动和谐友好邻里建设,打造宜居社区典范,不断增强群众的认同感、归属感。

就业是民生之本,也是人民群众共享发展成果的保障。在首都城市更新中,以更高质量和更加充分就业为目标,不断引进和培育壮大市场主体,发挥企业吸纳就业和创新创业带动就业作用,创造更多群众“家门口”能够参与的就业岗位。鼓励居民通过租赁、参股等方式,共同参与城市更新后的运营管理,增加经济收入。例如,西城区在进行大栅栏城市更新中,组织实施者提前思考更新之后的业态规划布局,注重与留住民日常生活进行有效结合,加大为留住民提供经营参与机会,鼓励新住民释放自身资源优势,参与当地文化的再生产,通过经济和文化两方面的利益共享,有效构筑社区共享认同体,使老胡同与新生活和谐相融。在相关政策举措的引导激励下,吸引文化书店、建筑设计工作室、木板年画工作室、吉他设备工作室、咖啡屋、绿色概念餐饮空间等近20家不同业态的商家入驻杨梅竹斜街等胡同,在注入新活力的同时也为原住民提供了就业和发展机会,并且带动了既有在地商家经营业态调整升级,为整个街区提升档次品质、引领时尚消费、打造文化品牌,逐步形成北京文化新地标创造了条件。如今作为老北京商业文化和市井文化发祥地的大栅栏历史文化街区,古今相映,新旧共生,更新成果人人共享,街坊邻里相处融洽,社区活力不断释放,为其他地区城市更新提供了有益的经验借鉴。

总之,首都城市更新是探索超大城市治理新路子的重要方式,事关千千万万群众的根本利益,事关大国首都的永续发展。时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人,在推动首都城市更新的工作中,要始终把贯彻落实习近平总书记“人民城市”重要思想理念作为指导遵循和政治责任,切实把“人民至上”“坚持以人民为中心”的价值理念注入到城市更新的各个环节,切实把好事办好,更好地顺应人民群众对美好生活的新期待,创造更加美好的城市生活,为落实首都“四个中心”功能定位,推动建设国际一流和谐宜居之都作出贡献。

作者:李岩 ( 北京首都开发控股有限公司总经理)       /     来源于《城市开发》杂志8月下半月刊    

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