沈磊:从规划蓝图到城市治理城市

我国城镇化进入“下半场”,从原来的增量扩张时期转向存量发展时期,从整体的发展来看是从原本的粗放型、外延式增长转向质量型、内涵式发展。

编者按:

随着我国城镇化水平不断提升,城市开发建设方式逐步由粗放型外延式发展向集约型内涵式转变。“十四五”规划纲要中明确提出实施城市更新行动,预示着中国城乡发展的新阶段到来。城市更新不同于房地产开发也不是旧城改造,需要解决城市发展中包括产业、文化、环境、设施、居住等在内的众多问题,是一门复杂的系统性学科,需要社会各领域的专家学者共商共讨。

在增量发展转向存量更新的当下,长期服务于前者的城市规划面临着从定位到编制、实施方法的全面变革。在此背景下,CBC城市更新研究院对中国城市科学研究会总工程师、中国生态城市研究院常务副院长沈磊老师进行了专访,分享了他在嘉兴的城市总规划师模式探索,结合实践就城市规划学科在城市更新行动大背景下的创新进行了深入探讨。

01 城市更新的时代命题

如今,中国已经进入城镇化的“下半场”,进入高质量发展的时代,有机更新是城市建设的主要方向。您认为在当前的背景下,中国城市建设的时代命题是什么?

沈磊:我国的城镇化进入“下半场”,也就是从原来的增量扩张时期转向存量发展时期,从整体的发展方式来看是从原本的粗放型、外延式增长转向质量型、内涵式发展。从历史角度来说,目前中国的城市建设有三大主题,分别是“以人民为中心”、“高质量发展”与“绿色生态低碳”。在这三大主题当中,我认为最重要的是从规划到管理再到建设,在每一件事情当中都去实现高质量的发展。所以在各地的实践当中,我们始终秉承一点,就是“为当代塑精品,为后世留文物”,也是希望每一个项目、每一项工程都能够经得起历史的考验,都能够实现文化的传承。

城市更新成为发挥城市价值、提升城市能级的重要手段,目前更是上升到了国家战略的高度。您认为在当前背景下,城市更新应当如何凸显城市价值?

沈磊:城市更新自然是我们这个时代城市建设和发展中的重要命题。前面说到我们已经转向了存量实践,也就意味着城市更新不会是单纯的一个建设项目,而是要在更新的过程中从城市的整体性来考虑,从城市的系统性来推敲,才能实现城市整体价值的最大提升,而城市价值提升的关键就在于城市特色的凸显。

城市价值提升的方法有很多,我认为其中最主要的是以规划为龙头,将建设、管理、运营、服务全部串联起来,使其成为一个整体,通过“两端着力,中间管控”的工作路径,让规划既能在战略端起到指引的作用,又能在实施端得到很好的落实。这样,才能让规划起到其应起的作用,从而有效实现城市发展的目标,使城市价值得到最大化。

02 存量时代的技术创新

我们的整个城市规划学科在过去的几十年都是在为增量发展服务的。而在从增量转向存量的时代,您认为其核心技术方法应该是什么?会有些什么样的创新?

沈磊:城市规划的创新总是要回到现行规划中存在的问题上去的,而目前城市规划中的问题主要是如何让规划转变为城市,也就是城市规划的落地。从各个地方政府的实践经验来看,经常会出现规划编制了很多,但都是无效规划不能落地的情况。要解决这一问题,就需要去深度认识城市规划的三大属性,也就是政策属性、技术属性和实施属性。

首先,规划必须通过政府或是政府管理才能得到落实,所以从政策属性来说,编制的规划必须要能够转化为政府的管理方法甚至是政策,才能得到很好的贯彻和落实。其次,城市规划的技术属性从一方面说来源于其技术工作的性质,但另一方面来讲,技术属性还意味着技术统筹。城市规划当中,“横向到边,纵向到底”的技术统筹是必不可少的,其中“横向到边”指的是城市规划需要统筹包括建筑、地下空间、交通设施、市政景观以及智慧管控等等的专业领域,而“纵向到底”则意味着城市规划要起到龙头的作用,统筹前面提到的建设、管理、运营、服务等全流程。只有这样,才能在保证规划技术得到发挥和应用的同时,也保证我们城市发展中的各个专业都能在规划的统筹下得到整体性的实施。只有政策属性和技术属性都到位了,规划才能发挥出它的实施属性,最终落地。

沈磊:从规划蓝图到城市治理城市
金山新城,典型增量建设规划 ©搜狐

动态性的规划管理是城市总规划师模式的一大特点。嘉兴在建党百年之际,邀请您作为嘉兴城市总规划师统筹嘉兴的城市建设工作,协调众多设计单位、建设单位和运营单位的工作内容。请您结合嘉兴的具体情况谈一谈城市总规划师是如何把握技术工作的?有哪些基本原则?

沈磊:建党百年对嘉兴来说是一个特殊的时期,我们团队也做了一个特殊的实践。我们从去年3月16日开始,用了488天的时间对嘉兴的规划做了一个全面、整体、系统的梳理,也将规划分解成了1年、3年、5年的建设目标,着眼于嘉兴整体的品质提升进行有效的技术统筹。在自资部、住建部以及其他有关部门领导的督导下,嘉兴的城市品质得到了显著的提升,城市环境得到了极大的改善,从人大、政府、政协到社会各界都获得了充分的认可和一致的好评,这一中国红船的起航地也焕发了全新的城市面貌。

这其中的方法和创新同样是来源于我们当前城市规划和建设当中存在的问题。规划要得到有效的落实需要三个方面的支持,一是权力的支持,二是经济上的支撑,三是技术上的有效组织和发挥。我们在嘉兴采用了“1+1”的城市总规划师模式,也就是将行政管理和技术管理相结合的方式。这种模式是根据我国国体、政体衍生出来的规划管理方式的一种探索,其中的技术管控主要有整体性、持续性、开放性和动态性的特点。

首先规划需要对城市有整体的把握,将城市作为一个整体进行系统性的分析和构建;其次,城市规划需要有持续性、有深度的研究,这就需要研究和编制主体长期不变,也是城市总规划师模式的优势之一;然后,城市规划的把控还需要带有开放性,也就是说,总规划师模式并不意味着所有规划都由我们团队来做。我们更多的是提供嘉兴城市的本底规划研究作为基础,并在这个基础上,以一些重要的片区规划和重点项目吸引全球的规划师、建筑师、景观设计师等各领域的专业人士参与到我们的技术工作中来,再进行有效的统筹。这样才能保持规划技术的领先,也有利于规划的高质量编制和落地。最后就是对城市规划动态性的把握,其原因很明显,就是我们城市的发展是最不可确定的,每天都在发生着变化。所以,规划中就需要用动态的方式去进行技术组织,使其能够在目标端有一个刚性、肯定的方向的同时,还能在实施端有效地结合社会和经济的发展,只有这样,规划才能得到有效的落地。所以,总的来说城市总规划师模式的技术要点就是从组织、编制到实施的整体性、持续性、开放性以及动态性。

从宏观的城市设计到具体的方案落实和建设,如何保障设计思路的贯彻,统筹实施过程中多专业交叉的问题,协调开发商的各自利益诉求,保障城市设计的落地,找到公共利益和市场的平衡?

沈磊:在过去从县级市、地级市到副省级城市一系列的城市规划实践中,我们团队一直在探索如何实现对整个城市规划技术的有效把控。我们探索出来的技术把控经验主要是整体性的方法,体现在规划的三个维度上:编制上的整体性、管理上的整体性和实施上的整体性。

规划编制上的整体性是指我们在组织规划编制的过程中系统性地进行构架,同时将城市规划和城市设计有效地结合在一起。目前我国构建起了五级三类的国土空间规划体系,包括总体规划、专项规划和详细规划三类。与之相适应的城市设计体系包括总体城市设计、专项城市设计、详细城市设计,分别运用至三类规划当中。城市规划和城市设计得到了有效的对应和结合,这是规划编制整体性最主要和最基本的内容。

沈磊:从规划蓝图到城市治理城市
城市设计与空间规划之间的关系 ©魏星怡

规划管理上的整体性要从宏观、中观和微观三个层面来解释。在宏观层面,城市管理需要从法律、政治层面加以架构,把城市规划和城市设计转化成政策。以天津为例,我们将这个城市的特色,比如大气洋气、清新靓丽、中西合璧、古今交融的城市特色写进人大的规章,使这个城市的特色得到有效的定性,能够从法律端进行落实。在中观层面,主要是要围绕着规划管理的核心——控制性详细规划来进行,因为它是土地出让当中唯一重要的法定规划,能够起到支撑的作用。所以我们需要思考如何使控规的科学性能够得到更好的发挥。一方面要将控规和城市设计相结合;另一方面要创新对控规的编制,比如说建立“一控规三导则”的编制和管理体系,将平面控制和立体控制相结合,形成综合管理方式。”一控规三导则”是指根据控规编制城市设计导则、土地细分导则、生态城市导则。这样,控规既能得到更多的科学性、技术性支撑,又兼具刚性和弹性的特点。在微观层面,我们在探索城市设计指引的模式。这个城市设计指引就是为了将规划设计和实施进行有效的结合。

规划实施上的整体性也是通过城市设计指引的方法来实现的。因为土地的出让在中国大部分城市中都是根据规划卖指标。也就是说这里有一块土地,规划部门给它一个用地的性质,然后对土地的容积率、绿地率、密度、高度等方面设定指标。这种模式产生的问题是什么?开发商拿到了规划指标条件以后,会按照它的利益最大化来制定设计方案。往往城市整体的规划效果就和城市开发商的追求产生了矛盾,这也是我国的城市规划不能有效落地的一个重要原因。

经过多年的探索和积累,我们在天津和嘉兴有效地利用了城市设计指引来解决规划落地的问题。也就是说我们每次、每年度要出让的土地,要提前进行城市设计指引的编制。城市设计指引的编制是一种开放式的编制。土地出让之前,在政府的组织下,所有有意向的开发商都可以参与到城市设计指引的编制工作中来,开发商既可以提方案,也可以提想法、提要求。然后再由总规划师团队进行城市设计指引的编制,来平衡城市公共利益和市场的利益。最终编制出的城市设计指引既要满足城市居民整体的需求,又要满足市场的需求。

而土地出让采用了什么方法呢?采用了规划条件加城市设计指引的方法。因为规划条件是法定的,一旦土地出让,规划条件就成为一个法定的依据。所以,规划条件是比较严肃的,应该更加聚焦于法定的因素:包括规划指标、规划性质、容积率、配套设施等等;同时应该尽可能简化其它的内容。规划条件一旦发布出去就不能再改了,一个字都不能改,指标一点都不能调。而城市设计指引虽然盖的也是政府和行政部门的章,但往往还有一定的弹性。在卖地之前,规划条件和城市设计指引的内容都已经对开发商公告,这两份条件,开发商是一起拿到的。

城市设计指引虽然不是法定的条件,但是它盖的是政府的章,具有行政上的约束力。一旦土地出让,开发商拿到了规划条件和城市设计指引,那么城市设计指引就具有刚性的约束。如果开发商正式拿到地以后,提出了比城市设计指引还要好、又能满足规划条件的方案,这个事情就可以讨论和商榷。但如果开发商拿了地以后,完全就是按照利益最大化来设计方案,完全抛开城市设计指引,那么对不起,我们只能够按照城市设计指引来进行方案的把关和审批。这项工作经过多年的探索和实践,已经取得了非常好的效果,特别是近10年在天津的实践,用城市设计指引的方式能够使每一块地都很好地落实城市规划和城市设计的效果。像天津的新八大里、绿荫里,都是通过这种方法来落实规划设计效果的。现在嘉兴也是一样,嘉兴的整体面貌基本上都是很好地贯彻了城市设计指引而塑造出来的。这就是实施端最重要的内容。

03 城市总规划师模式的嘉兴实践

面对嘉兴老城区文化焦点规模小、不成体系的问题,您提出了“慢享古城”的策划理念,串联古城的历史遗产节点,打造了完整连贯的活力空间。基于这些经验,请您谈一谈在新时代的城市更新背景下,如何将城市遗产、旧有产业与传统文化等资源有效转化,成为新的城市名片?

沈磊:如今,中国城市都面临着历史文化保护和历史文化价值体现的问题。比如天津的历史文化非常有特色,在规划和建设中也占据了很重的分量。天津有9个国家租借地和体量庞大的工业遗产,所以天津的这种城市历史文化具有一定的规模性,规划师可以有效地组织和整理,使它的历史文化能够得到很好的体现。

嘉兴具有1800年的悠久历史,积累了丰富的文化资源,包括红船文化、红色文化、运河文化、农耕文化、历史名人资源等。嘉兴的名人在中国文化史上有着非常高的地位,包括国学大师王国维、武侠小说家金庸、诗人徐志摩、作家茅盾、画家丰子恺等等。但是嘉兴的历史文化遗存并没有成规模地、整体地保留下来,这也是中国城市中的一个普遍现象。我们团队对嘉兴的历史文化进行了系统的梳理和挖掘。嘉兴古城呈现出了非常有特色的空间格局,其面积约3.4平方公里,四周被运河环绕,是唯一一个被京杭大运河环绕一周的古城。而古城内部的历史遗存是散落的、点状的。我们称古城在整个城市当中的定位为“九水连心”,挖掘出的嘉兴最大的城市特色也是“水”。嘉兴以南湖为核心,苏州塘、新塍塘、杭州塘、长水塘、海盐塘、长中港、平湖塘、嘉善塘、长纤塘九大水系呈放射状布局,构建起整个城市的空间结构,展现了江南水乡独特的蛛状水网和独特的圩田聚落格局。通过系统性的本底规划研究,从人因工程学的系统、自然、生态等特点出发,我们用“九水连心”来构架这个城市。

沈磊:从规划蓝图到城市治理城市
九水连心的城市格局 ©沈磊团队

在自然形成的“九水连心”的空间结构基础上,我们又提出了“一心两城”的城市空间格局。“两城”指的是南边的高铁新城和北边的EOD秀水新城。这两个新城有各自的特点,高铁新城是以高铁枢纽为核心带动整个新区的发展,秀水新城是EOD模式,也就是以生态价值来推动新城的发展,南北两个新城之间是嘉兴的古城。所以从整个城市大的空间结构来考虑,我们提出了“慢享古城”的策划理念,使居民在城市当中能够享受到古城的历史文化环境。

除此之外,对于古城中点状分布的历史文化资源,我们有重点地对它们进行保护和修复,或者通过更新的方式使它们得到显现。比如,现在嘉兴古城中最重要的一个历史遗存就是嘉兴的子城,而子城就采用了考古式的恢复方法,使它1800年的历史得到了显现。所以在这个过程当中,很多城市遗产都是可以通过考古式的恢复、针灸式的改造向老百姓呈现出它的历史长度的。这样老百姓就能感受到我们的城市有那么深厚的历史,再加上环境得到了改善,这些城市遗产就成为了城市中带有历史文化传统的、深受老百姓喜爱的公共开放空间。

沈磊:从规划蓝图到城市治理城市
嘉兴老城中心 ©蓝色行者

中国城市从外延扩张转为内涵提升,有机更新成为“推进以人为核心的新型城镇化”的重要手段。同样以嘉兴为例,您认为应当如何通过城市更新切实惠及百姓,响应人的诉求?

沈磊:首先,在嘉兴的城市更新中,我们通过统筹城市规划、管理和建设,提出“九水连心”的规划理念,使城市空间格局得到了提升;通过延续“江南水乡”的建筑和景观特点,使城市风貌特色得到了凸显;在更新过程中,城市建成环境也得到了改善,这些都极大地惠及到了老百姓。

其次,我们通过城市更新去解决老百姓所需要解决的一些问题,急老百姓之所急,想老百姓之所想。一年半以前,嘉兴老百姓面临的主要问题是很多人还住在筒子楼里,没有独立的卫生间;城市里的公共厕所环境脏、乱、差;菜市场环境脏乱,食品安全得不到保障,这些都是亟需解决的民生问题。于是,在嘉兴市委市政府的统筹安排下,我们发动了三大革命——筒子楼革命、公共厕所革命和菜市场革命,这成为了嘉兴城市品质提升中最主要的民生工程。如今,筒子楼已经被拆除;公共厕所变成了公共驿站,和书吧、咖啡厅结合在一起,厕所里都飘着香味;菜市场的空间得到了整合,环境得到了改善,食品安全得到了保障。这些种种都是对老百姓服务意识的体现。

04 更好的城市规划管理模式

我们能够看到城市总规划师制度的优势非常明显,您和团队对于这种模式在各个城市的可复制性和可推广性有没有做过探讨?

沈磊:我们一直希望能够探索一种更好的城市规划管理模式。城市规划的根本属性就是管理,是公共政策。总规划师模式更多的是体现城市管理的技术特征,是一种使规划落地的制度。现在通过嘉兴城市总规划师模式的探索,实际上也摸索出了中国特有体制优势下的一种城市规划管理方式。

在城镇化的“上半场”,相对来说对质量的要求没那么高,对专业化的要求也没那么高;但是进入到城镇化的“下半场”以后,对城市发展质量的要求就很高了。所以光靠原有单纯的行政管理,已经不能够适应这么高的发展要求了。我们现在要把有为的行政管理和有效的技术管理结合起来,产生1+1=2甚至>2的效果。我们的总规划师模式在这一年当中得到了行政管理部门和社会各界的高度认可。嘉兴这座城市也呈现出很大的变化,老百姓都说嘉兴在历史上从来没有经历过这么大的跃升。有好多专家和领导到嘉兴看了规划建设的效果后,说嘉兴本来只是一个三线城市,但是现在的规划和建设完全达到了一线城市的水平。所以我们觉得这个模式在中国的国家体制下能够很好地发挥作用,这个模式在不断完善的基础上,是可以在中国其他城市复制和推广的。

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